沪上智慧城市重要的信息基础设施难谱“新篇”

　　某日，与一位在通信行业工作了几十年的资深人士聊天，他忽然说道：市民要求拆基站，那在上海是有历史的。早在上世纪九十年代初，当时还是“大哥大”时代，就有市民一封信写到市委市政府，强烈要求拆掉附近的基站。这大概是记忆中关于拆基站最早的案例了。这个“传统”一直延续到今天。

　　而上海市通信管理局的统计数据，上海市民对通信服务的投诉中，很大部分都是“没有手机信号”，在各类投诉中排名一直居高不下。

　　一方面强烈要求拆除基站，一方面强烈投诉手机没有信号——纠结啊。

　　一切的纠结，其实只缘于一个认识：基站有辐射。

　　基站君，我到底是该爱你呢，爱是该恨你呢？那我们就从科学的角度，理性地分析一下这个问题。

　　没有基站行不行？

　　首先一个基础问题，基站有什么用？

　　我们都知道，没有移动通信网络，手机就打不了电话，更不要说上网玩游戏看视频等等，什么3G、4G就都和我们没关系。移动通信网络可不是大自然的杰作，那是很多人类科技成果综合的结晶，所谓3G、4G，就是这些科技成果不断进步的产物。

　　在整个移动通信网络中，基站就是入口，而且是唯一的入口。不管是手机、Pad，还是笔记本电脑，只要想进入移动通信网络，就只能通过基站这个入口走。手机找不到这个入口，就进不了移动通信网络，就是传说中的没有信号。当然，我们不排除若干年后，人类科技突飞猛进，可以像外星人那样直接用脑电波交流。但以人类目前的科技水平，还只能依靠基站把你的手机和移动通信网络连接起来。

　　好吧，我承认基站是必须有的。那能不能把基站建到别处去、离我远点儿？

　　这就又涉及科技发展水平的问题了。目前，根据人类所掌握的科技，一个基站的覆盖范围（也就是有信号的距离）是有限的。而且，建筑物对基站的覆盖范围有一定的阻碍作用。在上海这样建筑物较多的城市中，一个基站的覆盖范围基本只有方圆300—500米。而在空旷的地方，例如农村、旷野、草原等地，一个大型基站覆盖范围就可以扩大到十多公里。这就是为什么城市里基站比较密，而农村基站比较少的原因。

　　一个基站可以支持的人群（也就是它可以同时供多少人打手机的数量），也是有限的。在上海这样的城市中，一个基站支持的同时通话用户也就几十到几百不等。这就是为什么每次有大型活动，通信运营企业一定要把“应急通信车”开到现场，是为了保证这成千上万人手机通话、上网的需要。

　　基站辐射怎么办？

　　基站有没有辐射？肯定有。这也是市民要求拆除基站的根本原因。但是，请注意，所有用电的东西，比如电冰箱、电视机、微波炉等等，都有辐射，它们和基站的辐射是同一类，学名“电磁辐射”。想要没有电磁辐射，除非我们倒退回原始社会。不过原始社会也并非没有辐射：雷电，甚至阳光，都有电磁辐射。

　　所以，问题不在于基站有没有辐射，而在于基站的电磁辐射到底有多大！

　　我们先看一组实地测试的数据。这次测试使用的测试仪器是专业的电磁测试设备：LZT-1000EMFTester。

　　在距离基站20米处，测到的电磁辐射量为0。在0.5米处，电磁辐射量为0.01uT。做个对比我们就知道这个数据是什么概念。用同样的仪器测试，我们平时用来煮茶水的小电磁炉，电磁辐射为19.84uT，是基站的近2000倍。家用电脑，电磁辐射为1.13uT，是基站的113倍！常用的充电器，电磁辐射竟然也达到了16.11uT！在此，特意提醒大家，睡前千万不要贪图方便，在睡前把手机放在床头充电。

　　我们再来看一组数据。

　　这是我国移动通信领域电磁辐射标准同其他国家标准的比较。

　　我国制定的电磁辐射标准为电场强度远小于12伏/米，功率密度远小于40微瓦/平方厘米，比国际非电离辐射推荐的标准严格11.25-26.25倍，我国移动通信基站辐射标准堪称全球最严格的标准。而上海的标准又严于“国标”，根据HJ/T

　　10.3-1996《辐射环境保护管理导则电磁辐射环境影响评价方法与标准》，上海市环保部门对移动基站的电磁环境辐射控制要求小于8微瓦/平方厘米。而我们身边的这些移动通信基站，全部符合这个标准。

　　再说说基站的电磁辐射到底对人体有多大危害。

　　一个事实是，截止目前为止，世界上还没有符合标准的基站对人体产生危害的案例。而全国职业病统计中，分布比较集中的几个行业，也没有通信技术人员，这可以从一个侧面印证基站辐射的安全性。

　　而且，一般基站天线高度在35米～55米，电磁波在空中传播衰减很快，在穿过墙体时，尤其穿过带钢筋的墙体时衰减更快，这足以保证基站周围住户的安全。同时，基站电磁波是向水平方向发射的，在垂直方向的强度几乎为0，住在基站楼下的居民是辐射死角，所以通信技术人员有个说法，叫“塔下黑”，就是指这种情况。

　　正因为基站对周围的影响较小，2009年，上海市政府带头在办公楼顶架设基站，同时还确定了上海市基站选址依“政府大楼、企事业单位、公建配套设施、住宅建筑”的顺序，并尝试把移动通信基站建设列入住宅或其他重大工程配套方案的规划方案中。

　　世界卫生组织经历11年由中国在内有60多个国家参加的课题研究得出结论：标准限值内的电磁辐射不会对人体产生危害。

　　为什么我家没信号？

　　没信号的原因很简单，没基站。那为什么不建基站？这个问题，说起来还真是复杂了。

　　很多人可能不知道，或者可能没有意识到的一个问题，通信网络其实是一种国家战略设施。所以我们看到，美国禁止华为在美国开拓市场，印度拒绝华为参加通信网络设备招标。先不谈是否违反美国自己倡导的自由贸易原则，在这个事情上，美国等国家自我保护意识极强，反倒是中国，敞开了大门迎接四方来客。

　　中国电信、中国移动和中国联通，是我国三大基础通信运营企业。他们其实一直承担着国家在通信网络方面的义务和战略任务。这的确是事实。前些年国家要求搞村村通工程，为了一个只有几户人家的偏远小村落能够通上电话，电信、移动、联通都必须投入巨资给这个村铺网络。这种投入根本不考虑经济效益，因为这是他们的社会责任——专业名词叫“普遍服务”。大家再想想，那珠穆朗玛峰上的通信塔，偏远海岛上的移动基站，哪一个是为了赚钱去建的？

　　在像上海这样的大城市里，三家运营企业的集团总部对地方分公司的一项考核指标，就是要求移动网络做到无缝覆盖，即用户走到哪里都有信号。但理想是丰满的，现实是骨感的。运营企业移动通信网络建设面临着“选址难、建设难、保有难”三大难题。

　　这里我们说个实际点的例子。

　　嘉定某楼顶塔宏站，施工吊塔时，隔壁小区业主提出异议，聚众阻止施工进行。停工近两个月。再次准备施工时，该小区80%的业主收到关于“宏站有辐射”、“宏站辐射的严重性”、“反对小区楼顶建宏站”的宣传小纸片，甚至在小区电梯里也贴了类似的抵制信息。同时，业主不接受运营商提出辐射测试的相关举措，以致于小区业委会最终做出让步，要求停止基站建设。

　　4G牌照发放后，4G工程建设是电信、移动、联通三家运营企业的头等大事。运营企业在工程建设进场施工时做到不扰民，尽量将对周边居民的影响降低到最小。但是，依然有些站点的安装建设遭到极大阻饶。甚至在硬件安装已经完成后，还被情绪比较冲动的居民破坏。有的设备被砸坏，有的设备干脆被盗走。更多的时候，是居民强烈抗议，要求拆除设备。

　　且看一组统计数据。

　　2011-2013年间，上海电信共拆除站点116个，其中涉及居民问题为34个，约占三分之一。2013年基站建设至今，建完拆除或者在建拆除基站约24个。

　　除了居民因为担心辐射而反对之外，还有相当一部分阻力来自其它方面。

　　运营企业去某小区进行网络覆盖，这就需要租用该小区的地皮和房屋，以便安装基站和机房。结果，房产商和物业直接狮子大开口，提出了天价的租金。运营企业想和对方商量一个合理的费用，对方直接一句话：爱建不建。

　　某单位和运营企业签订的场地、房屋租赁协议，一年一签，租金年年翻倍涨价。通信设备需要定期维护和改造升级，每次运营企业来维护设备，该单位都一伸手：拿钱。运营企业说，我们不是交过租金了吗？该单位回答：租金是租金，你现在进来施工，需要另外交钱。

　　基站建设难可能成为智慧城市的瓶颈

　　2011年，上海市确定了要建设智慧城市。这是一项可以长期提升上海城市竞争力、促进上海经济发展的战略举措。

　　智慧城市的物理基础，就是通信网络，包括光纤宽带网络和无线宽带网络两大部分。目前，光网建设还算顺利，主要困难出在无线网络建设（也就是移动通信网络），重点就是基站建设难。如果这个问题不解决，上海智慧城市建设可能“事倍功半”。

　　为什么这样说？

　　智慧城市需要的无线网络，是宽带无线网络，也就是我们平常说的3G、4G，乃至今后的5G、6G等。而3G及其之后的网络，与2G网络是本质性的不同。

　　2G网络主要提供电话业务，这个能力主要由设备和网络本身提供，用户只是在用。在2G时代，移动通信网络与公路、铁路、机场等等一样，是“服务于经济建设”的城市基础设施。

　　而3G及其之后的移动通信网络则不同，它不仅“服务”于经济建设，而且它“本身”就是经济，是一种新型的经济形式。这其实也是上海建设智慧城市的重要原因之一。

　　宽带移动通信网络为众多的软件开发个人、企业提供了市场平台，极大的促进了这个行业的发展。这一点，凡是用3G网络的人都直接能感受到，看看你的智能手机里那包罗万象的软件吧，没有宽带移动网络，这些软件还躺在开发者脑子里呢。

　　宽带移动通信网络也催生了新的产品、新的商业种类。开车的人常用的导航软件，以前老版本的需要定期花钱更新线路，现在呢？随时更新的路况信息，及时的定位导航和线路设计，这依靠的就是3G、4G网络。想想微信、大众点评、网上购票等等这些大家耳熟能详的应用，看看地铁里拿着手机一路玩得不亦乐乎的网络游戏，随时下载或者在线收听的QQ音乐。还有正在小范围人群使用，逐步会扩大到全体市民的智慧教育、智慧医疗……例子很多。如果没有3G、4G网络，这些都不存在。而如果没有基站，那这一切的一切就都化为乌有了。

　　说得严重点，基站建设搞不好，智慧城市建设就会大受影响。

　　立法和城市规划亟待加强

　　基站建设难，有一个重要原因：法律法规不完善。已有法律法规也常常在执行中被曲解。

　　2007年10月全国人大颁布的《中国人民共和国城乡规划法》第二十九条：城市的建设和发展优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施。这里的通信范畴，理应包括移动通信，但是相关部门从思维到行动认定是固定网络通信，直接导致移动通信基站未被纳入总体城市规划。

　　2000年9月国务院《中国人民共和国电信条例》第四十七条：基础电信业务经可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施。1993年9月国务院、中央军委颁布《中国人民共和国无线电管理条例》第十六条：位于城市规划区内的无固定电线电台（站）的建设布局和选地，必须符合城市规划，服从规划管理，城市规划行政主管部门应统一安排，保证无线电台（站）必需的工作环境。

　　上述三部法律法规在实施过程中：

　　第一，规划部门对《城乡规划法》的认识出现偏差，影响了基站规划的落地工作的实施。

　　第二，随着电信业的改革，老百姓得到实惠，但是整个社会忽视对通信提供产品的认识：公共利益、承担普通服务义务的功能的定义。

　　第三，整个电信网的建设、维护、扩建、，特别涉及城市公共服务平台，应急系统，安全监控，教育，医疗，交通，这部分经营具有低盈利与优质可靠服务并举的特征的认识不足。

　　第四，电信运营商片面地将移动通信基站作为各电信运营商的一般性资产，让它纯粹市场化进行运作，至此整个社会对它支持不够。

　　最后，国家有些法规，例《物权法》不得擅自改变经营性用房，《物业管理条例》必须经业委会和物业公司的同意，这些相关运用解释实际出现偏差。实际上移动基站的设置，将“居民住宅或利用共建配套房间”改变为“通信机房”的性质与“居民住宅或利用共建配套房间”改变为“经营性用房”的性质是完全不同的，它不属于擅自改变房屋用途的行为，属于公用电信设施与居民之间“相邻关系”的法律关系。国务院颁布的《物业管理条例》第五十二条没有规定通信企业在建设公用电信设施时，必须经业委会和物业公司的同意，这考虑了社会公共利益的需要。《中国人民共和国电信条例》第四十七条规定：赋予电信企业“事先通知”和“适当补偿”的行为，可视为行政法规赋予政府部门（电信企业）的公权力。

　　除此之外，2001年7月5日上海市人民政府104号令即《上海市公用移动通信基站设置管理办法》中对移动基站的拆迁补偿办法、建设基站和维护基站的严肃性和合法性及政府保障措施都做了明确规定：

　　第十六条：基站的拆迁：任何单位或者个人不得擅自拆迁投入运行的基站设施。特殊情况必须拆迁的，应当征得相关经营者同意，由提出拆迁要求的单位或者个人承担拆迁所需费用，并赔偿由此造成的经济损失。因市政建设项目需要拆迁基站设施的，经营者应当予以支持和配合。拆迁人应当事先通知经营者，承担基站拆迁所需费用，并与经营者签订拆迁补偿协议。拆迁人应当待经营者对受基站迁移影响的通信业务作出妥善处理并确定迁移方案后，再实施基站迁移。

　　第十七条：政府的保障。各级政府应当保障基站的设置，维护移动通信的安全。

　　毋庸置疑，上海市府和相关部门为公用移动通信基站的选址、建设和保有已做出了相当大的努力，也出台了不少地方政府行政规章。但是从更高层面，目前急需相关部门达成共识，移动通信基站属于《中国人民共和国城乡规划法》赋予通信的范畴，只有这样相关部门在落实城市规划、总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划的编制工作中，确保移动通信基站属于建筑物工程项目的配套地位，以此确保通信基站工程与其它配套工程一样同步实施。因此只有解决法律法规层面的障碍与认识，才能从源头上落实基站规划落地最根本的问题，从而明确公用移动通信基站的社会功能与地位。

　　另一个重要原因是，城市规划常常忽略移动通信网络建设的需要。

　　基站建设是保障移动通信网络的关键环节。然而多年来，基站建设与城市建设规划处于脱节状态。

　　移动通信基站同通信机房和信息管道一样，是城乡信息基础设施的一部分，其建设也应纳入到城乡规划中去。从实践情况看，基站建设没有纳入城乡规划，不仅给通信运营企业的网络建设增加了很大的难度，也给社会民众带来了诸多不便，还给政府的工作造成了一系列负面影响。

　　纳入城乡规划的基站建设不仅能将基站和谐地融入到环境中去，也能将业主和电信运营商之间的矛盾冲突降到最低。

　　因此目前急需在制定城乡规划中，如何考虑移动通信基站的布局和选址问题。